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分享餐饮美食平台的政府监管问题之行政管理研究

论文编号:lw201910091022447480 所属栏目:行政管理论文 发布日期:2019年10月13日 论文作者:www.51lunwen.com

一、基础概念及理论工具


(一)基础概念

1.分享经济平台与分享餐饮美食平台

分享经济(Sharing Economy)1并非近几年出现的全新概念,1984 年经济学家威茨曼(Martin Lawrence Weitzman)在其《分享经济学》一书中首次提出分享经济理论。他所倡导的分享制度是指,雇员的工资不再是一种按每小时工资额确定的具体而固定的报酬,而是在厂商的收入中的一个比例,按照这种比例,厂商和雇员各自取得相应的所得。威茨曼认为,分享经济可以从根本上抑制通货膨胀的发生以及分享制度具有扩大生产,降低失业率,实现充分就业的机会(滕维藻,刘卫,1987)。

最近几年提及的分享经济,则更多被认为与协同消费(Collaborative Consumption)相近,二者均依赖互联网,使用临时访问并非所有权来消费商品和服务。Marcus Felson和 Joe L. Spaeth(1978)认为,协同消费是在与一个或多个他人进行联合活动的过程中,一个或多个人消费经济产品或服务的事件,比如和朋友一起喝啤酒,与家人共用洗衣房3。Botsman 和 Rogers(2010)认为,协同消费涵盖了传统意义上的分享、货物交易、借贷、租赁、馈赠和交换。Belk(2014)则持有不同观点,他认为前者对协同消费的定义虽侧重于消费的联合行动,但是定义太过于宽泛并未关注资源的获取和分配;后者混淆了市场交换、赠与和分享。Belk 认为,协同消费是人们通过协调某种资源的获得与分配以获得费用或其他补偿,不能包括赠与,因为涉及到永久性所有权转让1。基于协同消费视阈,学者们开始分析分享的可能性和分享所带来的社会和经济价值。现在公众所熟悉的分享经济,在 Bostman 和 Rogers(2010)看来,是一种典型的协作消费经济模式,消费者可以通过互联网平台,以更低的成本获得她们所要的服务或者产品,但并不获得所有权。分享经济为公众和社会带来的最大理念转变是,未来的智慧是从“你是谁在于你拥有什么”到“你是谁在于你分享什么”的转变。 

从个人研究角度,Frenken 和 Meelen(2015)等在《分享经济的智慧监管》一文开创性提出“探讨分享经济监管,就必须先定义分享经济是什么”揭开分享经济监管研究序幕。他们认为,分享经济是指消费者互相允许临时获取未充分利用的实物资产闲置产能(Idle Capacity),可能是为了钱。并将分享经济分解为:1、分享经济基于(C2C)平台而不是从公司(B2C)平台租借或租赁商品;2、这种分享是消费者之间互相提供临时获取商品的权利,而不是商品所有权的转让;3、分享是更有效的使用有形资产,而不是相互提供服务3。Martin(2016)在 Frenken 理论的基础上提出,分享经济是:1、经济机会;2、更可持续的消费形式;3、通向分散、公平和可持续发展经济的途径;4、创造不受管制的市场;5、加强新自由主义范式;6、一个不连贯的创新领域。

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(二)理论工具

20 世纪六十和七十年代,西方国家社会性监管大幅增加导致过度监管,新自由主义者对这一现象持批评态度,他们强调市场机制的调节作用而主张放松监管,对于加强政府监管和放松政府监管的争论由此产生1。伊恩·艾尔斯(Ian Ayres)和约翰·布雷斯维特(John Braithwaite)从博弈论和社会学角度展开分析,并在充分借鉴塞尔兹尼克(Selznick)“回应性法”的理念基础上,于 1992 年提出回应性监管理论(Responsive Regulatory Theory),目前回应性监管理论已成为国际监管治理领域最具影响力的理论,并衍生了智慧监管(Smart Regulation)、结点治理(Nodal Governance)、后设监管(Meta-Regulation)、基于管理体系监管(System Based Regulation)、基于优势监管(Strength Based Regulation)等诸多相关监管理论并不断完善。

回应性监管理论主要包括两方面:第一,监管策略即“金字塔理论”,认为在政府监管的过程中,政府应该综合检视产业结构、被监管者动机、自我监管能力等方面的差异性来决定监管的时机和手段3。在监管手段的选择上,针对微观个体和中观行业采取不同的监管手段。面对微观个体监管,应采用从“劝服-警告-民事处罚-刑事处罚-吊扣执照-吊销执照”的“强制手段金字塔”(如图 1.3)。面对行业监管,应采用“自我监管-强化型自我监管-酌罚式命令型监管-超罚式命令型监管”的“监管策略金字塔”。

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二、分享餐饮美食平台的发展及政府监管现状


(一)分享餐饮美食平台的发展现状

本文将分享餐饮美食平台主要分为外卖模式和私厨模式两部分,其中外卖模式出现较早、发展快、占据大量市场、已基本形成覆盖全国的大规模、制度化体系,形成了整合商家、食品、用户、物流、第三方支付等在内的较为成熟的运营体系;私厨模式出现较晚、发展缓慢、所占市场份额小,此类大型平台暂未出现。分享餐饮美食领域也衍生或合作了餐饮美食上下游的其他分享经济平台,包括供应链服务、金融服务、技术服务、营销服务等多种类型,例如美菜(上游供应链平台);支付宝、钱包生活及美团小贷(下游第三方支付平台)等,本文对分享餐饮美食平台的研究不包括此类衍生或合作平台。另外,由于私厨模式的分享餐饮美食平台发展较晚,问题暂未凸显,所以本文的主要研究重点是以外卖模式为主的分享餐饮美食平台。

1.分享餐饮美食平台的发展阶段

在我国,分享经济平台的发展经历了三个阶段:萌芽阶段、起步阶段、快速发展阶段(如图 2.1)。2008 年以前,出现一些知识分享网站,主要的分享方式是互动式问答和众包平台,例如威客网(2003 年 11 月成立,现名时间财富网,技术、知识分享平台)和猪八戒网(2006 年成立,人才分享平台)。2008 年至 2012 年,分享经济平台大量涌现,分享领域从知识、技术向房屋、美食、金融等领域扩张,包括饿了么(2008 年成立,分享餐饮美食平台)、人人贷(2010 年成立,互联网金融分享平台)、蚂蚁短租(2011 年 11 月成立,短租分享平台)、途家网(2011 年 12 月成立,全球民宿预订分享平台)、小猪短租(2012 年成立,短租分享平台)和滴滴打车(2015 年更名为滴滴出行,分享出行平台)。2013 年至今,分享经济在我国快速成长,用户数量激增,分享经济平台进一步扩散至医疗、美食、物流等领域,包括美团外卖(2013 年,分享餐饮美食平台)、名医主刀(2014 年成立,医疗分享平台)和京东众筹(2014 年成立,互联网金融分享平台),分享经济在国民经济中的影响力显著提升。预计未来 10 年,我国将出现 5 至 10 个分享经济巨无霸平台。

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(二)分享餐饮美食平台的政府监管政策

分享餐饮美食平台是分享经济赋能传统餐饮美食行业的典型代表,在监管方面,政府也面临着传统监管机构重叠,分工不明确,空白监管和多头监管等问题。在监管机构设置和监管政策方面,监管现状呈现出很强的差异性特征,包括中央和地方的差异性以及地方间的差异性。

1.分享餐饮美食平台政府监管的机构设置

(1)中央政府监管机构设置

中央政府对分享餐饮美食平台的监管基于对食品安全、餐饮服务和分享经济等多方面的监管。在食品安全和餐饮服务方面,主要的监管机构是国家市场监督管理局。机构改革之后,将原有的国家食品药品监督管理局纳入国家市场监督管理总局,并调整为食品安全协调、食品生产安全监督管理、食品经营安全监督管理、特殊食品安全监督管理和食品安全抽检检测司,细化食品安全管理。组织机构的调整和部门分工的细化使得监管责任划分更明晰,也进一步提升了政府对于食品安全管理的精细化水平1。从对分享经济相关的监管来看,由于分享经济辐射领域众多,我国针对分享经济平台的分类监管机制还未建立,所以这方面的监管主要由国家发改委牵头,相关部门配合。

(2)地方政府监管机构设置

地方政府对分享餐饮美食平台监管的机构设置具有强的差异性特征,主要是因为不同省市之间分享经济发展程度、分享餐饮美食平台活跃度以及平台暴露出的代表性问题不同。北京、上海、深圳等城市作为分享餐饮美食平台发展活跃的地区,政府对于分享餐饮美食平台的监管涉及的部门更多,例如北京市市场监督管理局,北京市交通局等和分享餐饮美食平台合作,通过相互合作,鼓励和规范餐饮配送;上海市场监督管理局(原食品药品监督管理局)和上海通信管理局则通过印发一系列管理办法来监督网络餐饮服务。而一些分享餐饮美食平台跃度较低的城市,通常采用联合突击检查、专项检查或处理投诉等方式进行监管。总的来说,地方政府正在尝试建立专门的分享餐饮美食平台监管机构或配置相关监管人员,但在实际的监管过程中,通常也是多部门联合,监管职责划分不完全清晰。

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三、分享餐饮美食平台的政府监管问题 ......................... 45

(一)食品安全可追溯系统不完善,难以实现全程监管 ..................... 45

(二)交通安全监管压力激增,难以实现有效监管 ........................... 47

(三)平台用户范围扩大,用户权益保护监管薄弱 ....................... 49 

四、分享餐饮美食平台政府监管问题产生的主要原因 ........................ 53

(一)政府监管体系滞后,监