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政府与社会力量协同扶贫行政管理问题研究--以山西省右玉县为例

论文编号:lw202004242200073188 所属栏目:行政管理论文 发布日期:2020年04月27日 论文作者:无忧论文网

本文是一篇行政管理论文,本文以山西省右玉县原国家级贫困县为例,深入分析右玉县政府与社会力量协同扶贫的现状,发现其协同扶贫过程中存在一系列的问题。尽管右玉县于 2018 年 8 月退出国家级贫困县,但在协同扶贫工作中政府部门内部、政府与社会力量之间协同工作碎片化,协同意识缺乏;督评体制、协同对话机制不健全;社会力量发展不充分,协同效能低下等问题,为右玉县政府与社会力量协同扶贫增加了难度,一定程度上阻碍了右玉县全面脱贫计划的实现。通过对这一案例的研究显示,协同度即政府与社会力量在扶贫过程中内在协作的紧密程度对扶贫成效起着关键作用。


第一章  引言


一、研究背景和意义

(一)研究背景

贫困问题是我国当前全面深化改革所要面对的重大民生问题和社会问题,而消除贫困是我国实现全面建成小康社会所应解决的一项重大问题,同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。十九大报告提出,目前是全面建成小康社会决胜期。因此要坚决打赢脱贫攻坚战,让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。

根据《2017 年国民经济和社会发展统计公报》,2017 年,年末农村贫困人口 3046万人,比上年末减少 1289 万人,贫困发生率 3.1%,比上年下降 1.4 个百分点。但要实现我国现行标准下农村贫困人口脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫的任务仍然十分艰巨。2014 年 12 月 4 日国务院办公厅发布《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》指出:“要形成政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局,倡导民营企业、引导社会组织、动员个人积极扶贫,全面推进社会扶贫体制机制创新”。该《意见》要求培育多元社会扶贫主体,加快推进面向社会购买服务。坚持精准扶贫、精准脱贫,注重扶贫同扶志、扶智相结合,重点攻克深度贫困地区脱贫任务。

我国的扶贫工作从一开始就是在政府的主导和统一规划下开展的,即所谓的政府主导型治理机制。虽然政府主导的扶贫治理机制有着诸多优势,不仅有利于加强政策引导,还有利于对扶贫工作长期大量投入,提高困难群众的生活水平,促进地区发展平衡。但随着我国扶贫开发工作的不断深入,政府主导型扶贫机制产生了一系列问题:扶贫管理机制不科学、扶贫项目与实际需求脱节、“一次性脱贫”现象严重、扶贫资金等其他扶贫资源均存在渗漏和溢出问题。因此,如何提高扶贫成效,成为我国实现全面建成小康社会的当务之急。

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二、国内外相关研究现状述评

(一)国外文献综述

贫困作为当今全球面临的最严重的挑战之一,世界各国包括国际组织对贫困问题的重视程度不断加强,反贫困的相关研究也在不断深入。2015 年联合国《千年发展目标报告》中指出,全世界的领导人在 2000 年做出的划时代的承诺——要“不遗余力地帮助男女老少同胞,摆脱凄苦堪怜和毫无尊严的极端贫困状况”,以人为本、把人的迫切需求放在首位,从而改善全世界贫困人口的生活和未来。报告特别强调消除贫困是政府、国际和地区组织、私营部门以及民间社会的共同责任。亚洲开发银行 2013 年在《Observations and Suggestions》(《观察与建议》)的《Fostering Farmer Cooperatives in Poor Western Communities of the People's Republic of China》(《培育中国西部贫困社区农民合作社》)指出农民合作社可以提供更多的社会、金融和环境服务,在农村扶贫和社会包容性方面将发挥更大的作用。还强调需要均衡发挥合作社小农户成员、大农场主、企业家以及合作社的促进方(包括政府)等各方的作用。合作社促进计划一直由各级政府推动,这会导致农民产生依赖性、缺乏创造性。同样,由捐助者推动的支持方式很容易把合作社变成一个个项目,而不是让他们逐步实现可持续性和能力提升。由只关心自身利益的当地组织来主导也会降低合作社成员的稳定团结,无法保证承诺资源的充分到位。因此,政府有必要对益贫式合作社进行适度的监管和支持,以使其成为合作社拥有并主导的事业。

国外关于政府与社会力量协同扶贫的研究中,美国取得的成效最为显著,也最具代表性。Garkovich(2011)指出,在美国,社会力量通常也是由政府推动发展的,其经常与政府开展扶贫合作,替政府承担一些服务职能,以实现扶贫资源的有效配置。克林顿时期,发布政策鼓励政府与社会组织、当地企业、社区共同解决贫困问题,在此过程中,
政府给与社会力量最多的是政策和财政上的支持,而并不去直接干预。Salamon(1981)指出慈善机构的“家长作风”会导致供给不足。因此,他提出政府应该与社会组织建立协同关系,以避免这样的缺陷。在农业产业扶贫过程中,除了对农民进行粮食补贴外,政府还积极与农民合作社合作,并采用大量订单式种植来提高农民收入。美国的社会企业在扶贫过程中具有较强的可持续性,主要表现在:一是为贫困群众提供就业岗位,并进行职业技能培训;二是为贫困群众贷款提供更多优惠政策;三是为困难群众提供其可承受价格的公共物品。

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第二章  概念界定与理论基础


一、概念界定

(一)社会力量

目前,“社会力量”一词在我国尚没有统一的概念,不同学者在不同语境、不同研究视角下其内涵不尽相同。陈成文在研究社会力量扶贫的机制创新方面时,认为社会力量主要是指市场组织、社会组织和公民个体。①赵宇在研究档案部门对多元社会力量的培育时,认为社会力量主要是指商业机构、社区、社会组织、公民个体。②张一雄在研究社会力量参与公共基础设施时,认为社会力量主要指企业、个人及民间组织。③王维花、汪明在研究社会力量助力中小学奥林匹克教育时,认为社会力量主要指独立于政府企业、社会团体、民办非企业机构等。④王浦劬在其政府向社会力量购买公共服务发展研究中指出社会力量包括社会组织、企业组织、自然人等。⑤另外,2013 年,国务院办公厅下发的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中尽管没有明确定义社会力量的概念,但指出承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织,以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

综上所述,将社会力量定义为独立于政府及企事业单位的社会组织、企业及个人等。社会组织主要指脱离于政府体制部门之外的人们以特定的兴趣爱好和共同目标组件的有规范章程的合法合规社会群体,社会组织的核心属性主要包括民间性、非营利性、公益性、专业性等。企业主要指企业一般是指以盈利为目的,运用各种生产要素(土地、劳动力、资本、技术和企业家才能等),向市场提供商品或服务,实行自主经营、自负盈亏、独立核算的法人或其他社会经济组织。个人,或者称个体,一般指一个人或是一个群体中的特定的主体。考虑到本文研究对象在与政府协同扶贫工作中仅涉及企业和社会组织,没有个人扶贫行为。因此,本文社会力量主要指社会组织和企业。

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二、理论基础

(一)协同治理理论

20 世纪 90 年代末,治理理论在批判和继承新公共管理以及重塑政府理论范式的基础上产生,成为公共管理研究的新范式。治理理论认为新公共管理过于注重组织内部经济、效率和结果,却忽视了组织之间的关系和信任。适合直线科层制,不适合组织间的网络,而且其理论核心中的竞争与掌舵存在矛盾。①随着全球化进程的不断推进,以气候变化、网络安全等为代表的全球化公共问题成为摆在公共管理研究者面前的重大问题。以协同为路径的公共管理成为解决全球性公共问题的理想模式。面对日益繁杂的公共事务,协同与网络成为使公共管理进入多组织、多部门运行的新战略。②在协同治理的构架下,政府作为重要的参与主体,与其他治理主体共同建立治理网络。协同治理已成为取代政策制定与执行管理主义范式的新的治理模式,冲突与合作、对利益相关者的激励、权力资源不平衡及制度设计等是影响协同治理效果的关键因素。

在日益盛行的治理理论的影响下,协同治理逐渐兴起。协同是指为了实现共同的目标,两个或两个以上的主体各自发挥自己的优势,通过建立长期的合作伙伴关系,并综合运用各种工具和手段,放大合作整体功效的优势。协同治理,是针对特定复杂的公共事务问题,政府组织、社会组织、企业及公众等多元主体各自发挥自身优势,通过建立正式的、跨部门的协同合作关系,实现复杂公共事务有效治理的一种制度安排。协同治理包括两个方面的内涵:一是“大协同治理”,即不同性质治理主体之间的协同治理;二是“小协同治理”,即同一性质治理主体内部的协同治理,本文协同治理就是指不同性质治理主体之间的“大协同治理”模式。

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第三章  右玉县政府与社会力量协同扶贫的模式及成效 ................ 19

一、右玉县贫困及扶贫概况 .............................. 19

二、政府与社会力量协同扶贫的模式 .............................. 20

第四章  右玉县政府与社会力量协同扶贫存在的问题及成因 ......................... 27

一、政府与社会力量协同扶贫存在的问题 ................................ 27

(一)各主体间责任关系不明确 ............................. 27

(二)专业协同扶贫能力较弱 ............................ 28

第五章  优化政府与社会力量协同扶贫的路径 .....

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