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农村秸杆禁烧政策执行研究——基于河南省F县的调查分析

日期:2021年03月06日 编辑:ad201107111759308692 作者:无忧论文网 点击次数:76
论文价格:150元 论文编号:lw202102231616479667 论文字数:26555 所属栏目:行政管理论文
论文地区:中国 论文语种:中文 论文用途:硕士毕业论文 Master Thesis

本文是一篇行政管理论文,本文运用史密斯政策执行理论,结合河南省 F 县的实际调查分析,对政策的执行情况进行了研究,发现政策在执行过程中出现了政策出台太过宏观、执行机构不完善、农户不配合政府管理、政策资源不配套的问题。同时,根据河南省 F 县秸秆禁烧政策执行过程中出现的问题,进行原因分析。最后依据问题和原因,提出相应的对策,主要从完善秸秆禁烧政策、注重执行机构能力的发展、加强与政策客体的互动沟通、健全政策资源入手,对每项对策展开细化研究,为农村秸秆禁烧政策落实提供资金支持和技术保障。通过本文,从一个新的视角来推动农村秸秆禁烧政策的执行进度,对改善我国秸秆焚烧治理现状有积极的现实意义。


一、 绪论


(一) 选题背景及研究意义

1、 选题背景

党的十八大以来,国家把更多的关注点放在生态文明建设上,更是做出了大力推进生态文明建设的战略决策,使国家的发展与生态文明建设更加息息相关。生态文明建设不仅能增强国家的实力,提高人民的生活水平,还能更快建成资源节约型、环境友好型社会。近几年在这种大背景下,越来越多的国民开始关注生态文明,其中空气污染是国民较为关注的一个大问题,而秸秆焚烧造成的不可估量的空气污染也引起了党和国家的不断关注。根据《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》以及国务院办公厅《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(国办发〔2008〕105 号)等行政指导文件的要求,全国各省(市、自治区)相继划定了秸秆禁烧区,并在北京、天津、上海、江苏、河北、河南、湖北、湖南等 15 个省市实施了秸秆全境禁烧①。于是各省纷纷出台农村秸秆禁烧政策,从政府、农户等不同方面进行规范化的安排和管理。

由于河南省产粮丰富,留在地里的秸秆数量较为庞大,再加上产粮时间相差无几,所以秸秆焚烧在这段时间就会造成非常严重的空气污染。秸秆焚烧造成的空气污染对很多方面造成了巨大的危害,例如每年秸秆焚烧时期的火灾跟平时相比数量有所增加,如果引发山火,后果更加不堪设想。同时,每年夏秋两季的 PM2.5 含量较以往也有很大程度的升高,大气中二氧化硫、二氧化氮等污染指数也达到高峰值,人们较之以往更容易感觉呼吸困难,从而损害人们身心健康。河南省自出台农村秸秆禁烧政策后,很多地区秸秆禁烧的政策力度虽然增强了,但是政策的执行并没有达到预期效果。农村秸秆禁烧政策执行过程中最关键的就是政府与农户这两个博弈主体。一方面,政府严格执行农村秸秆禁烧政策时,必定会损害农户的利益,会出现部分农户不配合的情况;农户如果对秸秆进行焚烧,就会对空气质量、生命财产等方面造成危害。

表 2-2 F 县秸秆禁烧政策客体对禁烧效果的认知

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(二) 文献综述和理论基础

1、 文献综述

(1) 国外文献综述

Hellin & Schrader(2003)认为,通过市场激励措施和政府补贴政策等可以有效抑制农户对秸秆进行焚烧,这也是改善中美洲农户秸秆处理行为的重要影响因素①。

Korontzi,S.等(2006)等通过对 Terr 卫星的 MODIS(中分辨率成像光谱仪)采集的农业火灾(例如秸秆焚烧)数据的整理、研究,通过对 Terr 卫星的 MODIS(中分辨率成像光谱仪)采集的农业火灾(例如秸秆焚烧)数据的整理、研究,得出:为了更好地减少农业火灾,有效的管理和科学的立法是行之有效的,可以通过其约束农户人为的火灾。现代科技的进步使卫星遥感技术越发成熟,为其应用到对农业火灾的监测提供了有利的条件。卫星遥感技术可以实时监测农业火灾,为农业火灾的立法提供数据,肯定其重要性②。

Maione,M.等(2016)指出农业污染是现在以及未来欧洲面临的一个重大难题。欧洲空气质量的下降和气候变暖,大部分是由于农业污染物排放量持续增加,与工业部门污染物排放共同影响欧洲的环境质量。CH4 和 NH3 是 PM2.5 的重要影响因素,国家应对其进行重视,制定相应的政策,减少排放 CH4 和 NH3并明确相应的排放指标,抑制农业污染,这对未来欧洲的环境质量的影响是深远的①。

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二、 河南省 F 县秸秆禁烧政策执行现状


(一) 秸秆禁烧政策的内容

根据国家发改委和农业部共同组织完成的“全国‘十二五’秸秆综合利用终期评估”结果,2015 年我国主要农作物秸秆废弃量约为 1.8 亿 t①。废弃的秸秆有相当一部分被焚烧,所以河南省在 2015 年出台了《河南省人民政府办公厅关于加强秸秆禁烧和综合利用工作的通知》②。省级政策文件出台之后,各级政府迅速响应,逐步把重点放在农村秸秆焚烧工作上,当前基层政府明确现阶段最重要的任务就是夏秋两季的秸秆禁烧。农村秸秆焚烧一般集中在夏秋两季,从中央到地方,都会因地制宜的制定秸秆禁烧和综合利用工作的实施方案,从最高一级的中央发布文件,到省级、市级、县级、镇级,一级一级传递相应的各项政策,并且进行相应的贯彻和落实。下面以河南省 F 县基层政府更为贴合基层的秸秆禁烧政策文件——《F 县人民政府办公室关于做好 2015 年夏秋两季秸秤禁烧工作的通知》为例,通过指导思想、目标任务、工作步骤、具体措施四个方面,以小见大的解读河南省 F 县秸秆禁烧政策的内容。

河南省 F 县位于河南省西南部,全县 100 余万人,农户主要以种植小麦为主。2019 年夏秋两季河南省 F 县小麦收获面积多达 100 万亩,小麦收获后,大量的秸秆留在田间,农村秸秆禁烧工作刻不容缓。河南省 F 县农村秸秆禁烧政策的指导思想是以科学发展观为指导,以保护大气环境、确保重点设施及人民群众生命财产安全为目标,重点关注秸秆禁烧和后续秸秆利用问题。县委、县政府及各乡镇政府作为秸秆禁烧政策执行的主体,要加强领导,明确责任,进行全方位、全过程的防控和督查。上下级及时沟通互动,落实秸秆禁烧政策,在执行过程中深入农村,重点监控易燃区域,落实工作各项成果。

表 2-1 F 县秸秆禁烧政策主体对禁烧效果的认知

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(二) 秸秆禁烧政策执行主体与客体分析

1、 政策执行主体

农村秸秆禁烧政策的政策主体为政府部门。在党的十八大以来,党和国家把建设生态文明作为发展的新阶段,河南省政府贯彻落实中央精神,对农村秸秆禁烧工作非常重视。自 2015 年河南省人民政府办公厅出台秸秆禁烧政策后,各级政府积极响应,根据不同的地方情况,制定了适合本地的工作安排。执行机构是政策得到执行的保障,政策依靠执行机构来实现。秸秆焚烧管理政策的执行机构主要是各级政府。政策执行由各级政府主导,联合其他公共部门、社会团体、新闻媒体等部门,安排各机构及人员的政策执行内容。政府是秸秆禁烧政策执行最重要的支持者,政府在这种政策环境中同农户进行沟通与博弈。只有实现政策目标才能保证政府不受损失,因此政府要顶住焚烧秸秆的传统文化所带来的压力,强化自身并监督目标群体遵循政策要求。在农村秸秆禁烧期间,河南省很多地方都采用基层政府工作人员分块包区域,负责每个区域的秸秆禁烧工作。同时要求各县、乡、村成立分片包干小组和禁烧监督小组,昼夜轮番巡查,对小组领导所监督的地区发现起火点,进行严格罚款①。

河南省 F 县为加强对秋季秸秆禁烧工作的领导,确保秸秆禁烧工作顺利开展和扎实推进,从县政府到乡政府,每一级的组织机构都深刻学习省级政府、市级政府文件的指导思想和目标任务、时间范围与工作步骤、工作重点与保障措施等。上级政府安排具体工作内容,下级政府根据自身情况有序结合,其具体执行情况如下。

F 县县委、县政府成立秸秆禁烧专项工作小组和指挥部办公室,八个督察组实行分包责任制,把所有乡镇纳入秸秆禁烧工作中。在前期宣传上,一方面通过张贴标语、散发传单等多媒体方式,另一方面县公安局、环保局、农业局等部门,与县电视台联合创办了秸秆禁烧宣传节目,通过访谈和表态类电视讲话的形式来扩宽秸秆禁烧宣传渠道。每个县直单位都有自己的领域和职能,根据相关领域的内容进行再创新,紧密结合时事进行宣传。同时,主管秸秆利用的单位进一步落实秸秆后续利用工作,引进新技术,设身处地地为农户提供便利。最后县直相关单位依据自身实际情况,总结秸秆禁烧工作中的创新和失败之处,实施考核考评,落实奖惩措施,推进秸秆禁烧工作的实施。

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三、 河南省 F 县秸秆禁烧政策执行存在问题分析..................20

(一) 政策出台不完整.................. 20

(二) 执行机构不完善.................... 21

四、 河南省 F 县秸秆禁烧政策执行存在问题的原因分析................24

(一) 政策内容过于宏观.......................... 24

1、 秸秆禁烧政策的缺乏对社会成本的计算....................... 24

2、 秸秆禁烧政策涵盖时间较短.......................24

五、 加强农村秸秆禁烧政策执行的对策....................... 30

(一) 完善秸秆禁烧政策........................ 30

1、 优化社会成本的投入...........................30

2、 扩宽政策时间范围.................31


五、 加强农村秸秆禁烧政策执行的对策


(一) 完善秸秆禁烧政策

1、 优化社会成本的投入

很多省份在农村秸秆禁烧政策执行期间,普遍投入大量的人力、物力、财力,动员一切力量解决秸秆焚烧问题,这是不合理的。从经济学角度来说,投入和回报是成正比的。单一看河南省每年公布的秸秆焚烧数据,党和政府投入的社会成本数量庞大,但是依旧有秸秆焚烧的现象出现,这是值得公众思考的问题。政策的执行不光需要大量社会成本的投入,

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