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行政机关改变行政行为的程序法律研究

论文编号:lw202007091604398921 所属栏目:法律毕业论文写作 发布日期:2020年07月19日 论文作者:无忧论文网

本文是一篇法律毕业论文写作,笔者在对此问题进行论证时,主要仰赖部分省份对此问题的规定、域外法上的理论规定以及实践案例的创造。在改变行政行为的期限、步骤和形式上,有许多问题值得深入探讨。但就本篇论文的而研究结论而言,期限方面,可以确定的是,行政机关改变行政行为是一定要有期限限制的。笔者借鉴德国和我国台湾地区的规定得出是两年,如果未来行政程序法要对此问题专门规定,涉及立法技术问题,考虑到我国目前的行政生态,可以对此期限适当延长。步骤方面,基于改变行政与原行政行为的牵连性,改变行为在满足一定条件后可以省略某些步骤,包括告知、说理、听取意见以及重新调查步骤的省略。


第一章 行政机关改变行政行为的界定及原则


第一节 行政机关改变行政行为的界定

一、改变的前提

制定法上认为,行政机关可以改变已作出的行政行为,但是何种情况下才能改变行政行为规定的不清楚,而行政机关要改变行政行为就必须明确什么情况下才能改变,这是改变行为的基础和前提。

《行政处罚法》第 54 条第 2 款中,仅是规定“发现行政处罚有错误的,应当主动改正”。那么何为错误,是否可以将其理解为违法?法律规范用语当中很少出现“错误”一词,但是在实践中可以追溯到它的来源。实践当中,行政机关受“有错必纠”思想的影响,当然的认为自身有天然的“纠错”职能,这一思想被作为平反大量冤假错案的指导思想,“纠错”的情形是纠正违法的情形。但是基于现在的行政管理实际,“错误”一词的解释应当比违法宽泛。笔者认为,“错误”应当理解为瑕疵更为合适。
对于行政行为瑕疵的范畴,国内而言,在行政法学界,行政行为瑕疵通常被理解为尚未构成违法的轻微问题。自 1989 年行政诉讼法制定以来,违法和不当被我国行政法学界视为行政行为的瑕疵的两个基本类型。另有学者认为,“瑕疵”是指行政行为所存在的各种各样的“问题”——包括有关法律的与无关法律的(如技术性错误)、违法的与合法但不当的、原初的与嗣后的、严重的与轻微的等——悉数统归于“瑕疵”概念下。21也有国外学者认为,所谓瑕疵行政行为是违法行政行为的上位概念,按照瑕疵的程度可以将其分为三种:(1)违法,即最严重的瑕疵。(2)不正确,即比较轻微的瑕疵。如行政决定最后未向相对人送达等。(3)不合目的性,主要是指的是裁量瑕疵,即没有按照比例原则,比如没有选择一个更加符合行政目的的行政措施,即使是合法的但是也不是最合适的,还是稍有不当。

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第二节 行政机关改变行政行为程序的原则

行政机关改变行政行为的程序是否要遵循一定的原则性要求呢?行政机关改变行政行为,改变本身就是一个种行政行为类型,只不过改变是一种特殊的行政行为。依据行政法基本理论,行政机关作出行政行为都要遵循行政法的基本程序性原则,所以,行政机关改变行政行为也要像作出原行为那样遵循行政法的程序性原则。正如在“于艳茹案”中,法院认为即使没有具体的程序规定,也应当遵循正当程序原则的要求。只不过在适用这些原则上,虽然这些原则对改变行为的作出有规制性影响,但是应该根据具体的改变行为而侧重适用原则的不同要求。

一、正当程序原则

理论上,正当程序原则有广义和狭义之分。广义的正当程序原则指的是所有的行政行为应当遵循的基本的程序原则,包括行政行为程序的具体原则,也包括非具体的公正、公开、公平原则;狭义的正当程序原则仅指相当于英国行政法中的“自然正义”和美国行政法中“正当法律程序”的原则。狭义的正当程序原则的基本含义是行政机关作出行政行为应当遵循正当法律程序,在作出影响相对人利益的行为时,要履行一定的程序义务,包括要事先告知相对人,并告知相对人行为的理由和根据。还要听取相对人的陈述和申辩,作出行政决定之后要为相对人提供相应的救济途径等。35规范依据上,国务院在 2004 年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中,将“程序正当”首次列为依法行政的基本要求,在第 20 条中还有相应的具体规定。36虽然《全面推进依法行政实施纲要》是否具有行政法规之地位尚有争议,但是其表述和正当程序的要求基本符合,并被列为依法行政的基本要求,这无疑已经在中国语境下为论证正当程序的正当性提供了一定的基础。也为行政机关改变行政行为提供了原则依据。

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第二章 行政机关改变行政行为的期限


第一节 期限限制的正当性

一、期限限制的争论

从我国现在的立法层面而言,我国现行行政法律中有部分规定了行政机关在某些情形下可以改变行政行为,比如前文提到的《行政许可法》第 69 条和《行政处罚法》第 54 条,但是这并不意味着在所有的行政领域都有行政法律法规赋权行政机关可以改变。按照严格的法律保留原则的要求,实质意义上的依法行政指的是“法无授权即禁止”,在没有明确行政法律授权的情形下,行政机关不可随意改变。但是实践中,行政机关的做法却显得不够“谨慎”。在实践中,行政机关改变自己或者下级行政机关作出的行政行为被认为是一种当然,是行政本身的属性。实践中不少法院在裁判行政自纠的案件中,都认为行政机关具有自我纠错的机能。当然,实践中的做法也有理论上的支撑,它被称为“有错必纠”的思想,还可以称之为“撤销自由原则”。所谓撤销自由原则就是指行政机关只要一经发现业已成立的行政行为有违法或不当的情形,即应予以立即撤销。持这种观点的人一般也认为撤销是没有期限限制的,任何时候发现任何时候撤销。当然这种观点在现在并非占多数,尤其是自最高法把“焦志刚”案件作为指导性案例公布以来。而从国外来看,也有观点认为对于某些行政行为的撤销可以不受期限的限制。

大多数学者都认为,行政机关撤销行政行为或者改变原行政行为都应当有一个期限的限制。正如如同行政相对人救济权必须在法定救济时效届满之前行使一样,行政机关撤销权的行使也应当有法定的时限限制。45基于行政秩序安定性的考虑,行政机关自行撤销其行政行为不应该是不受期限制约的。只不过在论述具体的期限设置上,各自持有不同的期限设置的理由。比如章志远教授在《行政撤销权法律控制研究》一文中认为,“行政机关应当自知道撤销原因之日起一年内行使撤销权”。杨登峰教授在《行政行为的多元矫正制度研究》一书中的观点是,“考虑到我国行政生态的现状,行政机关自行撤销的期限宜长不宜短,应当以两年或更长为好”。

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第二节 期限的设置

给予行政机关改变行政行为的期限,这其实是对行政机关的一种“体谅”,即是在法的安定性原则下给行政机关赋予了一个“改过”的机会。但是给予行政机关“改过”的时间设置不应该太长,因为行政机关改变行政行为本身会对行政的公信力和行政行为作出的审慎性有一定的负面影响,时间太长不仅加深了这种负面影响,也使得行政行为不确定的状态太久。因而,行政机关改变行政行为的期限设置,既要给到行政机关作出反应、及时纠正的时间,也不能设置太长的时间,否则有纵容行政懈怠拖沓之嫌。同时,这个期限的设置也不应该是一刀切的对所有的行政行为和行政机关所有的情况都统一分配,而是应该分情况予以设置。

一、提起诉讼的情形
笔者认为,凡是相对人提起行政诉讼的行政行为,都可以允许在行政诉讼审判完结之前进行改变。

在本文前面提到的《行政诉讼法》第 62 条中,被告可以在诉讼过程中改变行政行为,只要法院予以准许。这其实也是关于行政机关改变行政行为期限的规定。该条体现的“被告改变其所作的行政行为”的期限是,行政机关可以在行政诉讼完结之前改变行政行为。法国行政法上认为,创设权利的违法的行政处理,它的撤销只能在利害关系人可以提起诉讼的时间内。如果利害关系人已经提起诉讼,在法院判决作出之前也可以撤销。54德国《联邦行政程序法》第 45 条第 2款对补正时限予以明确,即补正需在行政法院事实审终结前进行。

所以,结合《行政诉讼法》第 62 条以及德国、法国行政法上的规定,凡是行政相对人提起行政诉讼的行政行为,都可以允许在行政诉讼审判完结之前进行改变。理由是相对人进行起诉,一般都会导致行政机关发现改变事由,因此从利于纠纷化解和节约司法资源的角度,在诉讼期间内给予行政机关改变行政行为的机会是必要的。

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第三章 行政机关改变行政行为的步骤.......................21

第一节 告知、说理和听取意见.........................21

一、理论依据..........................21

二、适用规则...........................24

第四章 行政机关改变行政行为的形式..............................30

第一节 书面决定形式..............................30

一、事前告知说理阶段.......................................30

二、改变决定作出阶段.....................................32


第四章 行政机关改变行政行为的形式

第一节 书面决定形式

一、事前告知说理阶段

依照前一章节的论述,行政机关在改变行政行为的决定作出之前,需要向相对人事先告知决定的内容和说明理由,这两个步骤也是对外向相对人传达行政意思的阶段,也需要讨论其作出的形式。那么事先告知和说理的形式,是否都需要采用书面决定形式作出呢?笔者认为,这并不是行政主体作出的对外有效的最终决定,随着行政程序的深入,行政改变行为的内容、理由和根据有可能随时发生变化,并不需要对其严格限制以书面决定方式作出。

那么哪些情况下,事前告知和说理阶段也需要适用书面决定形式?现行法律法规中没有规定改变行政行为事先告知说理阶段的形式,当然,如果

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